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李军同志在全省集体林权制度改革工作会议的讲话

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继续深化林权改革,让林业释放更大潜力

--李军同志在全省集体林权制度改革工作会议的讲话

(2014年2月28日)

同志们:

这次会议是在认真学习贯彻党的十八届三中全会精神、全面落实中央关于林业改革任务的新形势下召开的一次重要会议。本次会议的的主要任务是总结我省集体林权制度改革工作,分析当前改革形势,安排部署2014年度工作。

一、集体林权制度改革工作情况回顾

按照国家林业局的安排部署,我省集体林权制度改革2007年正式启动。根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)和省政府的工作部署,我省以"明晰产权、承包到户"为主要内容的基础改革工作经过调查摸底、勘界确权、建档发证、总结验收四个阶段,于2011年底基本完成。原国家林业局集体林权制度改革领导小组副组长黄建兴同志2011年底在听取我省林改工作情况汇报后对河南林改工作给予高度评价,称赞河南林改是全国林改工作的"后起之秀、平原典范"。

(一)基础改革任务基本完成。2007年11月,《河南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(豫政〔2007〕82号)印发。同时,省委林业生态省建设动员会将集体林改与林业生态省建设同步动员、同步部署。2009年11月,省委林业工作会议再次对林改工作进行安排部署。省政府于2008年9月、2010年7月和12月,先后召开全省林改工作座谈会、全省林改工作现场会和全省林改工作经验交流会,安排部署林改工作。由于全省上下的共同努力和农民群众的大力支持,我省林改工作得以顺利推进。2011年9-10月,省林改领导小组对基础改革工作进行了验收,验收结果表明:我省林改涉及153个县(市、区),4255.6万农村人口,6788万亩集体林地。明晰集体林地产权面积6551.7万亩,占总面积的96.5%;其中均分到户(含家庭承包、均股均利)面积6116万亩,调处林权纠纷面积75.4万亩,办理和发放林权证面积6323.4万亩、发证230.3万份,签订集体林地经营合同273.6万份。全省集体林地均分到户率93.3%、纠纷调处率93.7%、勘界准确率97.6%、合同签订率97.0%、登记合格率98.3%、林权证发放率93.2%,档案建设工作平均得分81.8分,群众对林改工作满意率98.2%。

(二)集体林地家庭承包率不断提高。稳定和落实集体林地家庭承包权是集体林权制度基础改革的主要内容。由于2007年以前集体经营期间流转了部分林地,加之少数地方实行股份制经营等原因,造成我省一些地方家庭承包率依然较低,为了进一步提高集体林地家庭承包率,近几年省厅依然将提高集体林地家庭承包率作为林改工作的重要内容,要求各地继续做好明晰产权、勘界发证工作。经过全省上下共同努力,我省集体林地家庭承包率由2011年的68%提高到2013年的73.5%。同时,各地按照《集体林权制度改革档案管理办法》(国家林业局国家档案局第33号令)的要求,进一步规范林改档案建设,加强对集体林地家庭承包经营合同的管理,加强对林权纠纷调处的指导,有效落实林农的经营权、所有权、处置权和收益权。

(三)林权流转不断规范。随着集体林权制度改革的不断深入,林地流转面积逐年增加。为规范林权流转行为,2010年河南省人民政府第130号令公布了《河南省森林资源流转管理办法》,对林权流转工作进行了规范。2013年8月,省厅根据国家林业局《关于进一步加强集体林权流转管理工作的通知》(林改发〔2013〕39号),制订了《河南省集体林权流转合同(样本)》,在全省推广使用。同时,各地也进一步加强林权流转管理,完善林权登记制度,防范林权流转风险。据统计,目前全省林地流转面积650万亩,流转金额16.16亿元。

(四)林权抵押贷款稳步推进。为解决林农发展林业贷款难的问题,2009月12月,人行郑州中心支行、河南省财政厅、河南银监局、河南保监局、河南省林业厅联合出台了《关于进一步做好河南省集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的实施意见》,要求全省积极开展林权直接抵押贷款,大力发放小额林业贷款,鼓励开展专业担保公司担保贷款。2010年,省政府办公厅转发了人行郑州中心支行等部门关于在全省范围内推动农村金融产品和服务创新工作的意见的通知,将"农民专业合作社贷款"、"林权抵押贷款"等作为农村金融创新产品的重点,要求在各级银行金融机构进行推广。各地积极推广林业产业化龙头企业承贷模式,实行"公司+基地+林农"的运作方式,大力发展林业合作组织成员或者协会成员联保、互保方式发放贷款,有效推动了我省林权抵押贷款工作的开展。特别是信阳市浉河区林业局主动和银行部门沟通协调,组建林权收储机构、解决森林资源资产评估难题、创新使用《他项权利证书》,有效解除了金融机构的后顾之忧,至2013年底,浉河区累计发放林权抵押贷款10亿元。

(五)农民林业专业合作社迅速发展。2011年,《河南省林业厅关于推进农民林业专业合作社建设的实施意见》(豫林发〔2011〕131号)印发,极大地推动了我省林业专业合作社的建设。2012年,省厅启动农民林业合作社示范创建活动,当年认定林业合作社示范社80家,2013年又认定100家。省厅于2013年初首次举办了林业合作社负责人培训班,对120个林业合作社负责人进行了专题培训。在示范合作社带动下,全省林业合作社发展迅速。至2013年底,全省农民林业合作社达到3052家,社员27.5万多户,经营范围涵盖:造林抚育、苗木花卉、经济林培育、林下经济、林产加工、技术服务等。

(六)林下经济发展规划印发实施。经过全省上下共同努力,我们编制完成的《河南省林下经济发展规划(2013-2017年》于2013年3月份印发实施。全省各地积极行动,认真落实规划建设任务,及时将年度任务分解到所属县市区和有关单位,确保了年度林下经济任务的圆满完成。截止2013年底,全省林下种植面积达到350万亩,产值56.6亿元;林下养殖规模3611万只(头),产值达43.5亿元;林下产品采集加工15.3万吨,产值15.8亿元;利用森林景观接待客人5670万人次,产值55.2亿元。林下经济总产值达到171.1亿元。2013年也是林下经济专项资金启动的第一年,省财政加大对林下经济的扶持力度,拿出575余万元专项资金用于扶持林下经济发展。

(七)农村林业改革发展体系逐步健全。继省厅2010年7月成立农村林业改革发展处后,各地也加快了林业改革发展机构的建设。至2013年底,全省有7个省辖市、4个直管县市、64个县(市、区)经编制部门批准成立了林业改革发展常设机构。2012年,国家林业局和省厅启动了林改管理机构规范化建设和示范创建工作,至2013年底,我省共建成嵩县、内乡县、信阳市浉河区3个国家级林权管理示范中心,认定了栾川县等11个省级林权管理示范中心。2011-2013年,省厅共安排资金865万元对61个林改常设机构、11个林权管理示范中心和21个林改档案示范室进行了奖励。

(八)林改宣传成绩突出。近年来,我们围绕巩固基础改革成果和深化改革内容,不断加大林改宣传力度。2011年3月,省厅在河南日报开辟林改宣传专栏,先后发表了三门峡市、信阳市浉河区、舞阳县、嵩县、内乡县等地方主要领导关于强力推进林改工作的署名文章,10月在河南日报发表"林改春风化雨润泽秀美河南"的林改宣传专版;2012年7月在河南日报整版刊发《林下经济激发生态中原新活力》的文章,在河南电视台新闻频道播发了《林下经济助农增收》的新闻报道,在中国绿色时报开辟"聚焦河南林下经济"专栏,发表系列报道11篇;2013年组织拍摄《河南林下经济》宣传片,在(合肥)全国林业厅局长座谈会和全省深化集体林权制度改革工作现场观摩交流会上播放,受到与会领导和同志们的一致好评。林改以来,我们还组织编发"河南林改信息"152期,在人民网、国家林业局网、省政府网等播发林改信息50余条,向国家林业局提供的林改信息被采纳20篇,其中10篇被国家林业局《林业改革动态》转发。全省各地林业部门也利用当地媒体,采取多种措施,大力宣传林改工作的政策、做法和典型,为全省集体林权制度改革工作的顺利开展营造了良好氛围。

我省林改工作虽然取得了可喜成绩,但也存在着一些问题。一是一些地方对改革发展工作认识不到位,重视不够,工作被动应付;二是部分地方集体林地家庭承包率依然不高,"一村一证"、"一组一证"的发大证问题依然没有纠正;三是一些地方对林权流转、林权抵押贷款、发展林下经济和扶持林业合作组织建设等新工作不管不问,顺其自然。请大家对照林发处的情况通报,对号入座,加以纠正。

二、集体林权制度改革形势分析

党的十八届三中全会对全面深化改革进行了战略谋划。明确指出,要"加快生态文明制度建设",要"完善集体林权制度改革。"这是新形势下,中央对林业改革工作提出的新要求,也是我们做好林业改革工作的强大动力。

国家林业局在年初召开的全国林业厅局长会议上,对全面深化林业改革进行了部署,明确提出要加快完善集体林权制度、林业补贴制度、森林生态效益补偿基金制度、林权抵押制度、森林保险制度、育林基金征收制度、林业统计制度等一批改革措施。并把抓好一批改革试点、谋划一批改革顶层设计、研究储备一批改革措施作为全面深化林业改革的内容。聚焦集体林权制度改革,我们从以下三个方面对形势和任务进行分析。

(一)家庭承包经营制度尚需完善。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,适应我国国情,符合农业生产特点,能极大地调动农民积极性和发展农村生产力,必须毫不动摇长期坚持,这是我国农村的基本经营制度,是党的农村政策的基石。我们进行的以明晰产权、承包到户为主要内容的集体林权制度基础改革,是以法律形式确立农民的经营主体地位。这项改革,是农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸,是对农村土地经营制度的丰富和完善。但是由于种种原因,我省集体林地家庭承包工作还不到位,有些地方集体林地家庭承包率不到40%,有些地方家庭承包经营后缺乏有效地监管和服务,出现了放任自流、违规经营等情况,这说明家庭承包经营制度还有许多需完善的地方。另外,党的十八届三中全会提出,要对农村基本经营制度进行丰富和发展,在坚持家庭承包经营的基础上,在"统"和"分"两个层次进行经营体制机制和方式创新,推动农村土地制度由土地所有权和承包经营权"两权并行分置"向所有权、承包权、经营权"三权并行分置"发展,更好地坚持集体对土地的所有权,更好地保障农户对土地的承包权,更好地用活土地经营权,推动农村土地资源高效配置,提高生产经营效率。

(二)集体林改任务依然艰巨。早在2008年,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)就明确了集体林权制度改革的总体目标。即:"在基本完成明晰产权、承包到户改革任务的基础上,通过深化改革,完善政策,健全服务,规范管理,逐步形成集体林业的良性发展机制,实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。"要达到这一目标,就必须优化林业改革发展的政策环境,尽快建立健全林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、集体林权流转制度和林业社会化服务体系。

从全省情况看,"四项制度一个体系"初步建立,还很不健全,改革的进度与中央确定的目标还有很大差距。因此,大家务必须深刻认识集体林权制度改革工作的长期性、艰巨性和复杂性,不断探索、不断创新,让集体林权制度改革的成效不断显现、不断增强,让改革真正成为建设现代林业的助推器,成为生态文明建设的源动力。

(三)中央对林改工作提出新要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,有诸多内容涉及林改工作。一是通过林改,让农民拥有承包林地的权能更加完整和充分。《决定》强调,要"赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能",就是让农民拥有更多的土地使用权能,进一步完善农民同土地的关系,有效维护农民土地权益。这是集体林权制度改革过程中进一步放活经营权、落实处置权、保障受益权的具体体现。林地作为农村土地的重要组成部分,务林人在林地承包经营权抵押、担保方面有了一些探索。伴随着《中国银监会国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》(银监发〔2013〕32号)的逐步实施,林地承包经营权抵押、担保制度将更加完善,融资能力将不断增强。二是规范林权流转工作任务繁重。《决定》指出,"鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。"这是中央对农村土地流转提出的明确方向和要求,但是在林权流转过程中,涉及资源资产评估、担保收储、流转监管等方面还没有相应的制度,需要我们通过试点、调研,形成指导性意见。三是如何加大对农村合作组织的扶持,尚需探索。《决定》提出:"鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。"这是今后相关部门支持农村发展合作组织的政策措施,需要我们在以后的工作中探索具体的制度和政策。

同志们!我深刻感受到,集体林权制度改革赶上了前所未有的好形势,我们一定要珍惜这难得的机遇,共同努力,团结协作,在集体林权制度改革的舞台上大显身手。

三、2014年林改工作安排

根据我省林改面临的形势和任务,我们确定了2014年度的具体工作目标:全省集体林地家庭承包率提高到75%;建立县级林地承包经营纠纷仲裁庭10个;林权抵押贷款额达到25亿元;认定省级林权管理示范中心6个;新增农民林业专业合作社(含家庭林场)300个,认定农民林业专业合作社示范社50个;全省林下经济产值达到215亿元;新建林下经济示范基地40个;开展农民林业专业合作社和林下经济基地负责人省级培训100人次。重点要做好以下工作。

(一)切实提高家庭承包率。各地要进一步加强对集体林地承包经营合同的监督管理,真正落实林农对承包林地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。对已实行家庭承包经营的地方,要严格履行承包经营合同,真正落实林农的经营权、所有权、处置权和收益权;对非规划林地上的林木,要依法核发林木所有权和使用权证;对联户发放的大证,要逐步细化达到一户一证;对集体统一经营的林地,三分之二以上的村民或村民代表要求进行家庭承包的,要继续落实家庭承包;对股份制经营的林地,只要农户要求家庭承包的,要按照农民的意愿实行家庭承包;对于景区占用集体林地的,要按照林改政策进行确权,同时引导林权所有者以出租形式将林地流转给景区经营者;对集体林权制度改革之前依法流转的集体林地,合同期满后要按政策落实经营主体。2014年,省厅已对集体林地面积50万亩以上的县,安排家庭承包林地任务140万亩,有关省辖市林业局要加强督导,按时完成任务,同时对辖区内集体林地面积50万亩以下、家庭承包率低于70%的县也要安排家庭承包任务。

(二)积极推进承包经营纠纷仲裁工作。集体林地明晰产权、承包到户后,林地价值得到提升,随着社会经济的发展,林地的大幅度升值是大势所趋,所以林地承包经营纠纷将逐渐增加。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》有关规定,县级林业部门要尽快加入本地农村土地承包经营纠纷仲裁委员会,成为其成员单位。林地面积较大的县(市、区)应当设立"林地承包经营纠纷调解仲裁办公室"和"林地承包经营纠纷仲裁庭",聘任威信较高、熟悉农村土地承包法律和政策的林业仲裁员,为开展仲裁工作创造条件。计划今年全省建立县级林地承包经营纠纷仲裁庭10个以上。其中,洛阳、三门峡、南阳、信阳各成立2个,郑州、平顶山、安阳、新乡各成立1个,其他省辖市、直管县市根据情况也要积极成立。同时希望各地采取各种有效措施,对出现的承包经营纠纷,及时调解和处理。

(三)规范林改档案管理。林改档案是林改工作的客观反映和历史见证,是巩固改革成果、维护林地林木权利人合法权益、稳定和完善农村集体林地承包关系、确保农村社会稳定和经济发展的重要保证,是国家档案信息资源不可或缺的重要组成部分。管好林改档案是对历史负责,是对现在和将来广大林农负责,是对林业事业负责。今年国家林业局将要开展全国林改档案管理示范县创建活动,推进林改档案建设信息化。请各地严格按照国家林业局与国家档案局联合颁布的《集体林权制度改革档案管理办法》要求,加强对林改档案管理工作的领导,明确专门各机构和专职人员,配备必需的设施设备,搞好林改档案的收集、归档、整理和移交工作。为加强林改档案的管理,提高其利用价值,县级林业主管部门还应加强对村级林改档案管理的监督与指导,有条件的,可以统一配备档案柜,还应对村级林改档案管理人员进行培训。

(四)进一步规范林权流转。林权流转首先要坚持尊重农民意愿、不损害农民利益和不改变林地性质的原则。大家还要明确:林权流不流转是农民自己的事,流转价格多少是市场的事,而流转行为规不规范是政府和相关部门的事。今年全省要开展"林权流转情况回头看"活动,对以往的林权流转,看是否符合国家法律法规,看是否尊重农民意愿,看流转后是否规范经营、发展林业。对将要进行的林权流转,要按照省厅制定的《河南省集体林权流转合同(样本)》格式签订书面合同,规范合同内容。集体森林资源流转的,其流转形式、流转基价等内容,应当经本集体经济组织成员2/3以上或者2/3以上成员代表同意,并在本集体经济组织内公示7天以上;流转给本集体经济组织以外的公民、法人或者其他组织的,还应报乡镇人民政府批准。农户通过家庭承包取得的林木所有权、林地使用权,采取互换、转让形式流转的,应当经发包方同意;采取其他形式流转的,应当报发包方备案;再次流转的,还必须征得原承包人同意。联合经营或者权属共有的森林资源流转,必须依法取得联营方或者权属共有方的同意,不能越俎代庖,确保林权权益人的合法权益,并到当地县级林业部门变更登记。各地林业部门还要加强对林权流转合同的管理,要研制集体林权流转合同登记信息系统,逐步建立林权流转合同登记制度。

要加快推进全省林权交易中心建设,进一步规范林权流转行为。利用林权交易中心这一平台可以盘活森林资源资产,使活的林木变成活的资产,有效解决林木生产周期长难以变现的难题。根据《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》(国办发〔2012〕37号),凡新设立的产权交易所,必须报省级人民政府批准,省级人民政府批准前,应取得联席会议的书面意见。有建立林权交易中心意向的地方,要积极申请,尽快得到省政府的批准。

(五)做好林权抵押贷款服务工作。为更好地支持林业发展,完善林权登记管理和服务,有效防范信贷风险,各级林业主管部门要按照《中国银监会国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》(银监发〔2013〕32号)要求,积极完善配套服务体系建设,配合银行业金融机构做好林权抵押贷款工作。一是规范和健全林权抵押登记,对林权证的内容可靠性、准确性进行确认。二是在林权抵押期间,未经金融部门同意,不发放林木采伐许可证,不办理流转手续,确保抵押权人的合法权益;三是加强对森林资源资产评估的监管工作,根据国家林业局《森林资源资产抵押登记办法(试行)》(林计发[2004]第89号),对抵押人聘请的森林资源资产评估机构和人员进行资质审核,对拟抵押森林资源资产评估项目予以核准或备案,维护各方当事人的合法权益;四是鼓励担保收储机构为林权抵押贷款进行担保收储,帮助解决林业发展中融资难的问题。

(六)积极扶持林业合作组织建设。发展农民林业合作组织,是坚持家庭承包经营、促进互助合作的重要形式,能够有效地解决林业生产经营活动中政府"统"不了、部门"包"不了、农户"办"不了或"办起来不合算"的难题。发展农民林业合作组织,有利于发挥规模经营的优势,推进林业标准化、产业化发展,提高林业劳动生产率和林地产出率;有利于降低生产和流通成本,增加农民收入;有利于培养农民的市场竞争意识和互助合作精神,增强农民的民主管理意识,促进基层民主建设和乡风文明。根据省政府与林业厅签订的目标责任书,我省在2014年要新建林业合作社300家,新认定林业合作社示范社50家。省厅在总结近几年工作经验的前提下,将进一步完善省级示范社的认定标准,各地要加强对省级林业合作社示范社的服务与管理,积极开展信息技术服务,要按照十八届三中全会精神,在"三个允许"方面取得突破。各地林业部门要加大对林业专业合作社的扶持力度,制定相应规划,支持农民林业专业合作社承担林业工程建设项目,鼓励有条件的合作社承担科技推广项目。根据全国农民合作社发展部际联席会议精神,今年国家农民合作社示范社评定工作即将启动,请各地按照有关要求,做好筛选推荐工作。

(七)加快林下经济发展。林下经济是指以林地资源和森林生态环境为依托,发展起来的林下种植业、林下养殖业、林下产品采集加工业和森林景观利用业。林下经济具有减少耕地占用、发展模式多、就业容量大、从业门槛低等优势,发展林下经济是一条"不砍树能致富"、"资源增长与农民增收双赢"的科学发展之路。各地要加大《河南省林下经济发展规划(2013-2017年)》的实施力度,抓好林下经济年度建设任务的分解和落实,保证省厅下达的2014年度目标的圆满完成。今年省厅将协调财政资金500万元左右扶持林下经济基地建设。各地也要争取同级财政资金,支持林下经济发展。市县林业部门要与工商、税务、农业等部门沟通,及时掌握国家对林下经济发展工作的优惠政策,引导当地农民利用林业资源发家致富。

(八)加强林权管理机构建设。林权管理机构是集体林权制度改革的产物,肩负着林业改革和发展的重任。我省少数林业大县尚未成立林权管理服务机构,所在省辖市要高度重视,加大与有关部门的沟通协调力度,争取尽快成立林业改革发展常设机构;已成立机构的,要尽快落实工作场所,完善办公设备配置,加强对上岗人员的业务培训,切实履行好管理和服务职能,争创省级林权管理示范中心;已被认定的省级林权管理示范中心要按照《国家林业局关于做好集体林权制度改革服务管理建设试点工作的通知》(林改综[2012]50号)要求,全方位地开展工作。一是以林权管理为基础,认真行使集体林地承包和流转管理、登记发证、纠纷仲裁、争议调处、林权档案管理等职能;二是建设流转平台,统一组织提供信息发布、交易实施、合同鉴证、资产评估等专项服务;三是以林业社会服务为主要内容,指导林下经济发展、农民林业专业合作组织建设、森林保险等工作。

(九)大力营造深化林改的良好氛围。做好宣传工作是深化林改工作的基础,各地必须高度重视。省厅将于近期在中国绿色时报集中宣传河南林下种药方面取得的成绩和先进典型,以促进、带动林下经济全面发展。另外,今年计划在省级以上媒体、大型网站播发林改工作信息15条以上,并适时在河南日报等媒体,发表有影响力的专版文章。希望各地采取措施,及时收集相关信息,向省厅提供林改工作中的好做法、好经验、好典型,共同营造深化集体林权制度改革的良好氛围。同时要认真、及时地做好林改统计工作,确保统计数据的全面、真实、准确,为指导全省林改工作提供有力依据。

同志们,让我们更加坚定搞好深化林改工作的信心,携起手来,共同努力,投身林改,献身林业,以实际行动,为广大农民群众多办好事、多办实事,为林业改革事业贡献自己的力量!

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