--以E市2019年国有土地使用权出让领域公益诉讼案件为样本
鄂州市梁子湖区人民检察院 夏爱文
国有土地使用权出让领域作为行政公益诉讼“4+1”领域之一，国有土地使用权领域往往涉及巨额国有财产，检察机关在该领域履行公益诉讼职责，为国有财产和国有土地的保护增加一道“保护网”，防止国有土地资产收益流失。本文以E市检察院2019年国有土地使用权出让领域公益诉讼案件数据为样本进行总结，分析此类案件的特点及实践中遇到的困难，并就此提出对策建议，希望对推动该领域的工作有所助益。
一、国有土地使用权出让领域公益诉讼现状及特点
检察公益诉讼制度自2017年6月27日被《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式确立，但E市公益诉讼案件类型不平衡，国有土地使用权出让领域长期未破零，直到2019年破零，四大领域公益诉讼案件均有涉及。2019年1月1日至12月30日，E市检察机关共办理101件行政公益诉讼诉前程序案件，国有土地使用权出让领域11件，占比总数的10.9%。呈现出以下特点：
（一）案件数量较少，整体占比不高。从检察公益诉讼制度试点至2018年，未办理涉及国有土地使用权出让领域的案件；2019年办理该领域11件案件。案件数量偏少，突破较难。
（二）从被监督行政机关来看，市、区自然资源和规划局（机构改革后，由国土资源局等部门的职能整合组成）是被监督对象，涉及的被监督行政机关较为单一。
（三）从案件类型来看，土地出让金逾期未征收到位的占8件；未按规定收缴土地闲置费的占3件。
（四）从检察建议采纳率来看，共收到检察建议回复11件，回复率为100%，经综合评估采纳10件，采纳率为90.9%，1件回复需继续核实，公益诉讼检察建议监督效果好。
二、国有土地使用权出让领域公益诉讼案件存在的困难
从办案情况来看，国有土地使用权出让领域公益诉讼案件相对较少，案件领域相对集中，办案过程中存在一定的困难。
（一)检察人员有畏难情绪。“在经济利益以及地方GDP增长等客观原因的主导下，地方政府利用对土地所有权的控制，违规使用公权力出让或划拨土地的行为屡见不鲜”。一方面，地方政府出于经济发展考虑，以专题会议纪要的形式或其他形式许诺减免、缓交国有土地出让金、变相补贴来吸引企业入驻，导致企业长期拖欠土地出让金，并且产生各种理由拒交、拖欠；另一方面土地行政主管部门作为地方政府的组成部门，受制于地方政府发展经济的考量，多数在地上建筑物及构筑物未拆除的情况下就“毛地”出让土地，拆迁工作难度大，导致出让人违反国有土地出让合同“净地”出让的规定。2019年E市办理的11件国有土地使用权出让领域诉前程序案件，其中4件涉及到拆迁影响开工，有1起案件是“现状出让，净地交付”的模式，最后导致双方都违约。再者，此领域的案件利益错综复杂，行政相对人基于利益最大化的考虑拖欠土地出让金，大多是历史遗留的难题，整改到位困难重重，监督效果难以显现，检察人员吃力不讨好，滋生出怕得罪政府的畏难情绪，不愿意“破坏”与行政机关的关系，致使该领域公益诉讼监督工作开展缓慢。
（二）案源渠道单一。2019年E市办理的11件国有土地使用权出让领域诉前程序案件，都是在走访土地行政主管部门的过程中逐一摸排筛选出来的。可见检察机关缺乏多渠道获取该领域行政违法行为信息的手段，线索获取成功与否取决于土地行政主管部门的配合度，这样就造成了公益诉讼监督的被动局面。连接检察机关和行政机关的纽带--“两法”衔接平台，仅对行政处罚信息登录有要求，有的单位甚至登录不全面、延迟登录，而对于行政执法机关不作为的信息，检察机关难以获取，对于未及时征收土地出让金等行为，更难以从有关平台或者其他媒介获得。该领域公益诉讼线索发现渠道单一，阻碍了该领域公益诉讼工作的发展。
（三）办案类型单一。E市办理的国有土地使用权出让领域公益诉讼案件集中在土地出让金逾期未征收到位（未按合同约定收取违约金或滞纳金）、怠于履行调查闲置土地的职责或未按规定收缴闲置费。其他违规问题未涉及，《财政部关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68号）第四条“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。”的规定，说明“收支两条线”是不允许使“收入”直接用来“补贴”的。又如：台山市人民检察院在办理有关渎职侵权犯罪案件中发现，台山市国土资源局在审批国有土地使用权的出让、登记过程中违反法定程序，向伍晓明等人低价出让国有土地使用权，造成国有资产重大损失。该领域的重点监督点有国有土地供应环节，如低价评估、违规操作招拍挂、不按合同规定出让“净地”或不能按约定时间供地；在土地使用权出让收入征收环节中，如违规批准减、缓、返土地出让金、土地出让金逾期未征收到位、不及时收取违约金或滞纳金、在土地出让金未征收到位的情况下为受让方违规办理国有土地使用权证、国有土地出让收入挪作其他公用；在供后监管环节，非法改变土地性质和土地用途、闲置土地原因认定不准确，违规认定闲置原因是政府原因、未按规定收缴土地闲置费或者无偿收回土地等。又因检察干警对该领域较为陌生，容易办理显而易见的土地出让金的征收和闲置土地的认定方面的案件。
（四）调查取证难。从近几年E市检察机关办理公益诉讼案件反映的情况来看，案件规模不大，典型案例较多，精品案件多，社会效果好，但重大、疑难、复杂、社会影响力大的案件较少。国有土地使用权出让领域有影响的案件更是没有，很重要的一个原因，就是调查取证难。
1.立法供给不足。检察公益诉讼制度的法律体系在整体上还显得单薄,“两高司法解释”第六条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理”，该条款明确了检察机关办理公益诉讼有调查核实权，但规定的较为原则，有关证人、行政机关故意拖延提供证据，影响办案效率，其配合还是不配合难以评价，如有时在调查取证过程中，有的行政机关相关人员推脱今天开会，明天出差，主要领导不愿意配合做调查笔录等，给办案人员造成了很大的困扰，缺乏强制性措施。
2.调查取证能力不足。国有土地使用权出让领域专业性强，流程和程序较多，涉及的法条也多，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》……公益诉讼从无到有，从有到精，受检察人员青睐的多是生态环境和资源保护领域的案件，该类案件显而易见，容易出成效。检察人员对国有土地使用权出让领域的这类新型案件接触少，调查取证的能力十分有限。
三、推进国有土地使用权出让领域公益诉讼工作的建议
检察机关在国有土地使用权出让领域提起公益诉讼对促进行政机关依法行政、保护国有土地财产具有重要的作用，如何扎实推进该领域公益诉讼，建议如下：
（一）不断提高检察人员的办案能力。一是消除检察人员的心理隔阂和畏难情绪，检察官作为公共利益的代表，虽然办案有一定困难，有方方面面的阻扰，但受损的公益亟需得到修复和维护；二是认识到服务大局的重要意义，公益诉讼是推动社会综合治理的一把“利剑”；三是注重专业化，加强队伍建设。要苦练内功，国有土地使用权出让领域涉及专业知识面广，检察机关应多吸纳专业型人才，积极储备人才，同时多办理该领域案件，积累相关经验；四是加大办案力度，扩大案件规模，为立法提供基层经验和实践基础。
（二）健全行政机关配合公益诉讼考核机制。E市所在的省人民代表大会常务委员会已经出台了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，规定了“各级人民政府应当将依法支持、配合检察公益诉讼工作作为法治政府建设重要内容，明确工作要求，完善相关制度”，E市将行政机关支持检察公益诉讼工作纳入法治建设绩效考核，为E市检察机关开展公益诉讼工作创造了良好的法治氛围。公益诉讼离不开行政机关的配合，完善日常联系沟通工作机制十分重要，检察机关应打响公益诉讼品牌，推动E市的行政机关配合公益诉讼考核机制更加完善，如行政机关主动移送线索的可加分，主动整改可加分等。
（三）多渠道发现案源。一是加大公益诉讼宣传力度，目前公益诉讼还存在宣传不到位,社会参与度不高的问题。近日E市检察机关制定印发了《关于开展检察公益诉讼“乡村行”活动,服务保障乡村振兴战略实施方案》，其中有一项措施是逐乡镇（街道）进行宣传、走访，扩大公众知晓率的问题亟需解决，这个宣传过程也是线索收集的过程；二是完善举报制度和程序，公民想举报往哪里举报呢？如实践中公民将一封毁林采石的举报信直接邮寄到检察长收，检察机关应公开举报办法，并且采取措施保护举报人人身安全；三是规范完善检察机关与行政机关的公益诉讼协作配合机制,尽快研发推行公益诉讼数据平台；四是多关注招拍挂公告，重点跟踪国有土地出让信息，关注国有土地出让的三个环节，改变国有土地使用权出让领域案件类型不平衡的局面。
