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        关于开展诉讼监督工作的方法问题

        【字号:      时间:2015-05-26      

               检察机关诉讼监督工作主要包括立案监督工作、侦查监督工作、审判监督工作、刑罚执行监督工作、民事诉讼监督工作和行政诉讼监督工作等六类工作。这六类工作是检察机关实现强化法律监督,维护公平正义工作主题的重要职能,对于推进依法治国方略实施,提高司法公信力具有重要作用。因此,研究开展诉讼监督工作的方法,指导诉讼监督实务,对于改变目前检察实践中存在的诉讼监督案源少发现难,等米下锅坐堂办案、查案力度不大工作相对被动等问题,具有方法论意义。笔者结合近年来开展诉讼监督工作的实践,总结了七种诉讼监督工作的方法,或有裨益以供实践。

        一、巡回监督法:指检察机关派员定期到公安机关和行政执法机关以及社区矫正机构进行巡回检察的工作方法。这一方法主要是为了主动获取立案监督、侦查活动监督和刑罚执行监督以及行政诉讼监督案源,并有效推动相关诉讼监督工作的开展。(一)公安机关的巡回监督工作:主要由各级检察机关内设的侦查监督部门或刑事诉讼监督部门,组织检察官按照计划和方案定期深入公安机关各所各队,采取查阅执法台账,审查案卷材料,询问调查相关事项等方式,检察巡回监督对象的执法情况。重点巡查以下内容:(1)是否存在以罚代刑、降格处理、违法插手经济纠纷、应当立案而不立案、不应当立案而立案的情形;(2)是否存在违反规定限制公民人身自由的情形;(3)是否存在违反规定查封、扣押、冻结、处理涉案财物的情形;(4)是否存在所办治安案件和刑事案件违反程序法规定的情形。对于巡回检察中发现的诉讼违法问题,区别不同情形依照检察机关诉讼监督案件办案程序办理。

        (二)行政执法机关的巡回监督工作:主要由各级检察机关履行刑事诉讼监督职能的部门会同履行行政诉讼监督职能的部门,按照年度计划和方案,组织检察官定期深入司法管辖范围内的行政执法机关,采取查阅行政执法台账、审查行政执法案卷和行政决定、询问调查相关事项等方式,检察巡回监督对象的履职情况。巡回监督的重点对象为:食品药品监管部门、环境保护监管部门、国土部门、税务部门、工商部门、安监部门、卫生计生部门、质监部门、财政部门、住建规划部门等。重点巡查以下内容:(1)是否存在行政执法案件涉嫌构成犯罪应当移送而不移送的情形;(2)是否存在行政决定违反国家相关法律规定的情形;(3)是否存在履职过程中不作为或者滥作为的情形;(4)是否存在造成公共利益重大损失应当由检察机关提起公益诉讼的情形。对于巡回监督中发现的上述问题,区别情况依照检察机关诉讼监督案件办案规定程序办理。

        (三)社区矫正机构的巡回监督工作:主要是由各级检察机关刑事执行检察部门或刑事诉讼监督部门,按照计划和方案,组织检察官定期深入司法管辖范围内的社区矫正机构以及下辖的执行单位和社区矫正对象公益劳动、学习场所进行巡回检察。重点巡查以下内容:(1)依法开展对社区矫正对象判决(裁定)交付执行活动的检察,促进交付执行各个环节有效衔接,防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成“漏管”问题;(2)依法开展对社区矫正机构监管活动和矫正活动的检察,防止和纠正“脱管”问题;(3)依法开展社区矫正刑罚变更执行和解除矫正、终止执行环节的检察,促进有关机关纠正公正办理减刑、假释、收监执行以及在刑期或考验期满后及时办理相关手续并履行相关程序;(4)依法开展社区矫正对象合法权益保障工作的检察,防止和纠正侵犯社区矫正对象合法权益问题的发生。

        二、同步审查法:指检察机关按照内部制约原则开展的同步审查逮捕意见和刑事案件判决(裁定)的工作方法。这一方法主要是为了适应诉讼监督理论发展和诉讼监督实践需要,改变过去公诉部门和侦查监督部门既负担诉讼监督职责和批捕职责,又负担诉讼监督职责的做法。建立起以同步审查为核心的审查机制。(一)建立刑事判决(裁定)横向同步审查机制,在未成立专门诉讼监督部门的检察机关,应设立审判活动监督小组,在公诉案件承办人员填写“刑事案件判决(裁定)审查表”并提出审查意见的同时,审判活动监督小组应指定专人同步审查案件并提出同步审查意见,审查处理意见报分管检察长决定,必要时报检察长决定。在成立专门诉讼监督部门的检察机关,在公诉部门审查并提出意见的同时,诉讼监督部门也进行同步审查并提出意见,意见一致时,报各部门分管副检察长决定,意见不一致时,由各部门分管副检察长报检察长决定。(二)建立刑事判决(裁定)纵向同步审查机制。建立上级检察机关同步审查下级检察机关刑事判决(裁定)的机制。这是省以下检察机关人财物统一管理改革实施后,上级检察机关加强对下级检察机关领导的一个重要方式。考虑到分级负责和突出重点的需要,这种纵向同步审查主要应包括两类案件:职务犯罪案件和下级检察机关检委会讨论的重大、疑难复杂案件。这两类案件在坚持下级检察机关横向同步审查的同时,报送上级检察机关开展同步审查。在开展同步审查的过程中,承办检察官要特别注意审查审判适用量刑规范意见和庭审活动情况,保证审查的全局性。

        (三)建立审查逮捕意见同步审查机制。在成立诉讼监督部门的和未成立诉讼监督部门而指定专人承担诉讼监督的检察机关,对于批捕部门制作完成的“审查逮捕意见书”,应开展同步审查工作,改变过去审查逮捕工作中承办人员只注重履行审查批捕职责,而忽视在审查逮捕案件中发现立案监督和侦查活动监督线索的问题。

        三、专项监督法:指检察机关根据不同时期形势任务要求,在相关领域针对重点问题开展监督的工作方法。这一方法是主动获取相关领域重点问题监督案源的有效途径。(一)在侦察机监督方面:重点开展不捕案件处理结果专项监督、退查案件处理结果专项监督、刑事拘留案件处理结果专项监督等活动;(二)在“两法衔接”方面:重点开展涉及民生和群众关注领域的专项监督活动,比如环保领域、食品药品监督领域等,应根据不同时期社会和群众关注的重点而确定;(三)在审判监督方面:重点开展刑事判决(裁定)交付执行专项监督、检察机关诉而未判案件专项监督等;(四)在刑罚执行方面:重点开展附加刑执行情况专项监督、减刑假释暂予监外缓刑执行案件专项监督等;(五)在民事诉讼监督方面:重点开展民事执行专项监督;在行政诉讼监督方面:重点开展行政判决(裁定)清理活动专项监督。开展专项诉讼监督活动一般采取“四步法”予以推进实施:(一)清理摸底:掌握基本情况和执法信息台账数据;(二)分析比对:查找并发现诉讼违法问题和执法监督案卷;(三)实施调查:收集和固定相关事实和证据;(四)监督处理:依照诉讼监督规程提出监督意见。

        上述专项监督活动由承担相关诉讼监督的部门组织专班予以实施,本年度监督上年度相关领域问题,每年坚持开展,形成长效机制,并将取得成效。

        四、类案监督法:指检察机关通过办理个案而对同类问题开展监督的工作方法。这一工作方法要求承办诉讼监督个案的检察官,要认真审查个案的事实和证据,并分析产生问题的原因,从而查找是否存在发生同类问题的可能性,由此开展类案监督工作。诉讼监督实践表明,产生类案诉讼违法的原因主要有:(一)某一地区或某一单位对适用某一法律规定产生一致性认知错误,导致同类案件产生适用法律违法情形;(二)某一执法群体对适用某一法律规定存在认知分歧,导致同类案件处理方式和处理结果不一致,而形成诉讼违法问题;(三)某一执法个体对适用某一法律规定的系统性认知不足,或未能掌握某一法律规定的系统性认知不足,而在处理同类案件时产生适用违法问题;(四)因执法习惯或执法随意性,在执行程序性规定方面发生同类型的执法不规范的诉讼违法问题。

        五、分析比对法:指检察机关派员定期分析相关执法讯息并对相关执法台账,从而发现诉讼违法问题并开展巡回监督的工作方法。这一工作方法在开展巡回监督活动和专项监督活动中运用较多,是发现诉讼监督案源的重要途径。据调查,目前诉讼监督实践中运用分析比对法发现诉讼监督案源的,主要集中在以下方面:(一)另案处理案件的分析比对,在审查逮捕部门和公诉部门建立专门“另案处理”台账的基础上,承担诉讼监督职能的部门定期派员就“另案处理”案件与已处理案件和人员进行比对,发现立案监督案源和侦查监督的案源;(二)退查案件的分析比对:将退查案件与退查重报案件进行比对,掌握退查未报案件的基本情况并了解处理结果,从而发现侦查监督案源;(三)采取刑拘案件的分析比对:将采取刑拘措施案件与报捕案件和移送起诉案件进行比对,了解未报捕案件和未起诉案件的处理情况,从而发现应报捕和应起诉未诉的问题;(四)诉而未判案件的分析比对,将检察机关提起公诉案件与审判机关判决案件进行比对,了解已诉未判案件的情况,从而发现审判监督案源;(五)交付执行案件的分析比对:将审判机关已判决的刑事案件被告人与交付羁押场所和社区矫正机构的被告人进行比对,了解未交付执行被告人情况,从而发现刑罚执行监督案源。

        六、定向宣传法:指检察机关直接向民事行政诉讼当事人宣传民事行政诉讼检察职能,从而获取民事行政诉讼监督案源的工作方法。运用这一方法,主要应该做好以下工作:(一)印制“检察机关民事行政诉讼检察职能告知书”。这时开展定向宣传的基础性工作。(二)商情审判机关提供民事行政诉讼案件和当事人基本情况,由审判机关在送法当事人相关文书时,同时送达“告知书”,或由检察机关向民事行政诉讼当事人寄发或送达“告知书”;(三)在审判机关和检察机关受理接待窗口场所,摆放“告知书”,在接待过程中,告知接待对象可自行获取“告知书”。采取宣传针对性的重要方法,可以达到“有的放矢”的目的。只要宣传到位,民事行政诉讼当事人就能明白自身诉讼权益保障的救济途径,一旦需要,就会按照“告知书”所提示的行使自己的诉讼权利,从而让检察机关启动相关程序,推进民事行政诉讼监督工作的开展。

        七、走访调查法:指检察机关定期派员到相关行业和相关单位进行走访,了解自然人和法人进行民事行政诉讼活动请并进而获取民事行政诉讼监督案源的方法。(一)流动检察走访:购置流动检察服务车,组织专班定期深入辖区乡镇村组织和街办社区,在履行其他职责过程中,宣传检察机关民事行政诉讼检察职能,受理民事行政诉讼监督线索;(二)行业走访:派员定期到掌握企业情况较多的工商联和代理他人开展诉讼活动的律师事务所以及帮助调解纠纷的基层司法所进行走访,宣传职能了解情况获取民事行政诉讼监督线索;(三)机关走访:派员定期到政府机关法制部门进行走访,了解行政诉讼情况和行政机关、事业单位、集体经济组织民商事诉讼活动情况,获取民事行政诉讼监督案源