鄂州市华容区人民检察院 李学军
【摘要】：2012年8月修订的民事诉讼法，增加了新的诉讼监督方式，即：民事再审检察建议，使民事再审检察建议摆脱了长期以来只能作为补充性法律监督方式的尴尬地位。作为和民事抗诉并存的检察监督制度，民事再审检察建议丰富了诉讼监督方式的内容，使检察机关可以从更多的途径履行其职责。但是在实际运用的过程中，二者不可避免的出现了或多或少的冲突，在此，本文将从以下四个方面对民事再审检察建议进行阐述和分析论证，即：民事再审检察建议的概念界定、民事再审检察建议的实践价值、民事再审检察建议适用过程中出现的问题、民事再审检察建议的完善和发展。希望本文的阐述分析对民事检察监督工作的进一步发展有帮助。
【关键词】：民事再审检察建议制度；民事抗诉；民事诉讼监督
民事再审检察建议制度是一种具有中国特色的诉讼监督方式，它的出现，在一定程度上弥补了抗诉这一单一刚性监督方式的不足，有利于节约司法资源，提高司法效率。但是，由于顶层设计的缺失和实践方面的层层障碍，民事再审检察建议制度在长期的实践过程中并未达到预期效果。因此对民事再审检察建议制度的研究，将对其更好的实践提供理论指导，同时对于我国的诉讼监督方式的完善也具有重要意义。
一、 民事再审检察建议的概念界定
（一）民事再审检察建议的概念
民事再审检察建议是指人民检察院对同级人民法院确有错误的生效判决、裁定，不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重新审理的监督形式。
（二）民事再审检察建议与其他民事检察建议的区别
在实际工作过程中，查阅《民事诉讼法》中的相关法条，我们可以发现，民事检察建议主要有三种运用方式，即：再审检察建议、程序违法监督检察建议和执行监督检察建议。这三者虽然都是向相关法院提出检察建议，但是我们可以从相关规定看出其适用对象存在很大区别。顾名思义，民事再审检察建议的监督对象是同级人民法院做出的已经发生法律效力的判决、裁定；程序违法检察建议的监督对象则是法院在审判案件过程中程序上存在的违法行为，比如：应当立案而未立案、应当回避而不回避、违法送达等情况；执行监督检察建议的监督对象主要针对法院的执行活动，比如：执行过程中的不作为、违法查封和冻结、超标扣押等。
（三）民事再审检察建议与民事抗诉的比较
在笔者看来，民事再审检察建议与民事抗诉之间存在密切的联系，二者都是诉讼监督制度的重要组成部分，但二者之间的不同使得他们更好地相互补充，从而在实际司法过程中，发挥应有的作用。本文主要分析两者的不同之处：
首先，二者适用的主体不同。人民检察院对同级人民法院只可以提出民事再审检察建议，并报上级人民检察院备案，而抗诉只能由上级人民检察院对下级人民法院提出。同时，最高人民检察院不再是再审检察建议的主体，其对各级人民法院拥有绝对的抗诉权。
其次，二者效力不同。民事再审检察建议往往不具备强制力，需要通过人民法院的判断决定是否启动再审程序：当人民法院认为原判决或者调解书确实存在错误时，人民法院往往会启动再审程序，重新对案件进行审理；而当人民法院经过审查之后认为自己原判决或者调解书适用正确的时候，往往不会启动再审程序，从而维持原判。抗诉则不同，《民事诉讼法》中规定，人民法院在收到抗诉书之日起三十日内做出再审决定，即抗诉具有强制力，一定会导致再审程序的启动。
二、民事再审检察建议的实践价值
（一）有助于法检两家良性活动
长期以来，抗诉一直作为检察机关监督人民法院的唯一方式，其刚性在检察机关加强诉讼监督、纠正人民法院生效的错误判决或者调解书过程中发挥了重要的作用。然而，司法过程“并非独白，而是对话和交流”，人民检察院提出的民事抗诉必然要求人民法院在收到抗诉书30日内作出再审裁定，导致法检两家缺少了良性互动，容易引起两家的矛盾、冲突。
与抗诉不同，民事再审检察建议是一种柔性的诉讼监督方式。民事再审检察建议发挥作用的过程中，人民法院具有一定的自主权，且强调法检两家的相互理解、通力合作，在互相沟通的基础上就判决或者调解书中存在的问题进行讨论，最后决定是否再审。相比于抗诉来讲，民事再审检察建议更容易获得人民法院的认可。
（二）有助于节约司法资源
抗诉案件进行的环节较多，一个案件的成功再审往往需要上下级人民法院、人民检察院的共同参与，即需要经过：受理审查、提请抗诉审查、抗诉审查、指令再审、再审五个环节。但民事再审检察建议只需要同级检察机关和法院进行审查即可，避免了两级检察机关的重复审查，减少了运行过程中的人力、时间成本，有效地节约了司法资源。
（三）有助于化解司法实践中出现的矛盾
相较于刚性的民事抗诉检察监督方式，民事再审检察建议的制度相对柔和，刚柔并济的丰富多元化的检察监督模式，能够更有效地监督民事案件的审判。民事再审检察建议制度在一定程度上改变了由于抗诉制度形成的“上抗下”的“倒三角”结构中增加上级人民法院工作负担的额面，同时缩短案件处理周期、降低工作成本、提高检察监督效律，在很大程度上有助于化解司法实践中法检两家出现的各种矛盾问题。
三、民事再审检察建议使用过程中出现的问题
民事再审检察建议制度的出现，对于构建多元化的诉讼检察监督机制具有重要作用，在长期的工作中，再审检察建议有效地节约了司法资源，提高了司法效率。但不可否认的是，由于立法不完善、顶层设计的缺失等原因导致再审检察建议在司法实践中面临诸多的现实问题，并未达到预期效果。
（一）立法不够完善
从最高人民检察院2001年颁布《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，到2012年修订《民事诉讼法》、2015年最新修订的最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释，再到2018年最新通过的《人民检察院检察建议工作规定》，再审检察建议的相关适用条件、回复期限等规定越来越明确，但是对于再审检察建议不被采纳的救济途径仍旧没有明确规定，且再审检察建议的刚性不足，相比之下，抗诉的刚性导致再审程序的必然启动，人民群众的选择更具有偏向性，这就导致民事再审检察建议在实际运用中的选择上远远不及民事抗诉。因此，再审检察建议程序保障的研究对充分发挥民事再审检察建议制度的价值具有重要意义。
（二）法检两家对再审检察建议的态度不协调
再审检察建议是检察机关在长期工作过程中总结出来的结果，检察机关一直是再审检察建议的积极倡导者，试图通过各种努力，提高再审检察建议的工作效率。但是，相比之下，人民法院则不同。
首先，从再审检察建议制度的存留问题上，虽然经过了立法的确定，但是人民法院依旧普遍认为再审检察建议的存在没有太多的必要性，他们认为既然规定了抗诉这一刚性检查手段，必然会导致再审程序的启动，则没有必要规定再审检察建议。再审检察建议的存在既给法检两家及当事人的选择提供障碍，又造成司法程序上的繁杂，不利于节约司法资源。
其次，人民法院对采取再审检察建议或多或少存在抵触情绪。即使排除上面问题，人民法院应当采取再审检察建议情况下，由于其柔性的存在，人民法院在决定权上具有很大的主动性。如果他们承认再审检察建议启动再审程序，否定已经生效的判决，这就意味着他们之前的审判存在明显错误，在法检系统实行员额制以及司法责任制的大背景下，这对审判人员的负面影响是巨大的，因此，审判人员一般都对再审检察建议采取审慎的态度。
（三）民事再审检察建议的质量普遍较低
做出抗诉的人民检察院都是市级及以上的人民检察院，他们的民事检察队伍的成员普遍素质相对较高，往往可以明确指出判决或者调解书中存在的错误。相比之下，做出民事再审检察建议的主体有很大一部分上是基层人民检察院的民事检察队伍，虽然基层队伍“年轻化”已经成为未来发展的大趋势，但是仍旧在很大程度上存在年龄结构不合理、人员少、素质低、工作积极性不高、专业型人员缺乏等问题。在实际工作中，民事检察部门除了与上级对接工作之外，还要与法院的各个部门进行对接，检察干警力量的不足、繁重的程序任务使得他们经常顾此失彼，民事再审检察建议的质量急剧下降。如何解决这一人力矛盾、不断壮大民事检察队伍，成为未来一段时期内民事检察工作需要解决的一个重大问题。
四、民事再审检察建议的完善和发展
从上面的分析中我们可以看出，民事再审检察建议制度存在或多或少的缺陷。但是，在长期的司法实践中，与抗诉相比，再审检察建议这一柔性的监督方式更符合和谐司法的应有之意，在促进法检两家合作、节约司法自愿、提高司法效律、实现公平正义方面发挥着不可替代的作用。因此，对民事再审检察建议制度完善和发展将具有重大意义。
（一） 准确把握民事再审检察建议适用的案件范围
在最新的《民事诉讼法》中，并未对民事再审检察建议及民事抗诉的案件适用范围进行严格区分，但是，为了避免两者运用过程中的混淆，真正的做到节约司法资源，提高司法效率，我们有必要对民事再审检察建议适用的案件范围进行明确区分。
在这里，笔者结合前人所述观点结合自己看法，觉得可以从以下范围确定为民事再审检察建议使用的案件范围：《民事诉讼法》中第二百条第一、二、三、四、五项规定的情形，这与法律所规定的，可以交由下级人民法院再审的案件相符合，且如果经过了抗诉的过程，最后仍将交由原审人民法院进行审理，为了节约人力、时间成本，不如直接提起由同级人民检察院提起再审检察建议。但是，《民事诉讼法中》明确不适宜民事再审检察建议的类型，比如：原判决或者调解书是经人民法院再审后做出的；原审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的等情况可以划分为民事抗诉的受案范围。
通过界定范围，使民事抗诉与民事再审检察建议区分开来，既是立法初衷，又是司法实践的要求。
（二） 完善民事再审检察建议的适用程序
程序正义是实现实体正义有效保障，完善再审检察建议的运行程序，对再审检察建议质量的提高具有不可或缺的作用。我们可以尝试从以下方面进行完善：
一、规范民事监督案件受理审查程序。案件受理后，由民事行政检察监督部门对其是否属于本院管辖以及是否符合监督条件进行判断；之后再结合判决或者调解书对案件事实、法律适用、证据材料等进行进一步的审查监督，根据审查结果决定是否采用再审检察建议或者其他监督形式。
二、规范文书送达以及反馈监督程序。司法实践中，人民法院由于自身繁重的案件工作往往会出现不接收、不审查、不回复再审检察建议案件的情况，为了确保再审检察建议顺畅运行，建议有必要规范每一个程序所对应的部门，为人民检察院顺利行使监督权提供保障。明确接收部门、明确审查部门、明确审查期限、明确回复方式及期限，这样做有利于在明确每个部门的工作任务的同时，减轻单个部门的工作任务，提高人民法院工作的积极性，将对再审检察建议的落实提供帮助。
（三） 明确民事再审检察建议的效力
与抗诉相比，灵活性、可调节性是立法者设立再审检察建议的初衷。正是为了与抗诉相区分，实现检察监督途径的多元化，立法者才并未赋予再审检察建议强制效力。但是，“法律监督权不应是抽象的，而应是具体的，现实的和可操作性的，必须有配套的具体手段”，一项权力的实施，必须要配以完整的保障效力。虽然在《民事诉讼法》及其解释中就人民法院收到再审检察建议该如何处理问题做出了一些规定，但是，在笔者看来以上规定并不足以为再审检察建议的执行提供应有的保障制度，还要进一步完善，例如：增加追责条款：就逾期回复，予以人民法院相应处罚；就不采纳检察建议，应当书面说明原因，否则应承担相应责任等，在一定范围内缩小人民法院的自主权，同时又与抗诉相区别，二者共同发挥作用，完善检察监督制度。
（四） 健全民事再审检察建议质量保障机制
近年来，民事再审检察建议采纳率低、再审改变率下降，虽然与人民法院的态度有很大关联，但是我们不可否认的就是，再审检察建议的质量在很大程度上制约了其发展。因此，健全质量保障机制、提高再审检察建议质量对民事再审检察建议制度的发展以及诉讼监督效果的提升具有重大意义。
首先，我们要切实熟悉案件经过，严格把控案件审查标准，对案件的事实、证据、法律关系、法律适用、审判程序等进行全面审查，从而再决定是否向人民法院提出再审检察建议。
其次，提高再审检察建议书的质量。再审检察建议书是法检进行两家沟通的重要平台，再审检察建议书的质量在很大程度上决定了人民法院是否予以采纳。检察建议书作为检察机关重要的对外法律文书，应当在文书整体上逻辑严密、条理清晰、结构严谨、证据材料齐备、理由充分、法律法规明确将有助于人民法院采纳再审检察建议书。
最后，提升检察官的专业素质。曾经有一位老检察官这样评价民事检察工作的态度：“一年会批捕，两年会起诉，三年民行才上路。”这句话虽然通俗，但是却反映出民事再审检察建议对检察官的素质要求之高。如今，我国的司法体制改革正在有条不紊的进行当中，在检察官员额制改革过程中，我们应该切实考虑检查工作的实际需要，配备足够数量的优秀检察官；还要加强对原有检察官专业素质的培养，特别是基层人民检察院；同时对各级人民检察院的整体队伍，在年龄上进行优化，在选拔、引进人才方面加大对法学专业背景的要求，从而不断提高检察机关整体的理论水平、专业素质、实际工作经验。这样对于检察建议书质量的提高具有重要意义。
参考文献：
1[意]皮罗·克拉马德雷.程序与民主[M].翟小波,刘刚译.北京：高等教育出版社，2005.7.3.
2王鹏.民事再审检察建议制度研究[D].烟台大学.2018
3徐汉明、蔡虹.中国民事法律监督程序研究.知识产权出版社，第179页
4徐汉明、蔡虹.中国民事法律监督程序研究.知识产权出版社，第179页
